Qui sont les réfugiés en Chine ?

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Myanmar Refugees at Nansan 南伞 David and Jessie https://flic.kr/p/6V3Het

Traditionnellement considérée comme pays d’émigration, la Chine est devenue un carrefour de différents flux migratoires dans un contexte de mondialisation des échanges. Au cours de ces dernières décennies, elle s’est ainsi progressivement transformée en pays de transit mais aussi d’accueil pour un grand nombre de migrants internationaux. Son influence grandissante sur la scène internationale, tant sur le plan économique que politique, participe également de cette diversification et complexification des profils des migrants étrangers sur son sol, aux origines et statuts socio-économiques divers. A titre d’exemple, un phénomène aujourd’hui bien documenté est l’installation de milliers d’entrepreneurs africains et arabes dans la ville de Canton, au début des années 2000, aboutissant à la création d’enclaves ethniques au sein de la ville.

Ce constat d’une hétérogénéité croissante des profils migratoires est également fait dans le cas des migrations forcées, celles d’individus fuyant une persécution dans leur pays d’origine et pouvant se prévaloir d’une protection internationale. Le rôle de la Chine en tant que pays d’accueil de réfugiés et demandeurs d’asile est cependant peu connu. En 2016, selon le Haut-Commissariat aux Réfugiés (HCR), plus de 321 700 réfugiés et 700 demandeurs d’asile y résidaient. Cependant, ces chiffres officiels ne prennent pas en compte les milliers ou dizaines de milliers de migrants qui pourraient prétendre à l’asile et potentiellement bénéficier de l’appui du HCR en Chine.

Les migrations forcées en Chine ne sont pas uniquement transfrontalières et liées à des crises politiques et économiques survenues en Asie depuis les années 1970. En effet, un certain nombre d’exilés y résidant sont également originaires d’Afrique, d’Asie centrale et du Moyen-Orient. Si l’on ne peut établir un « idéal type » de ces exilés vivant en Chine, quatre vagues migratoires sont généralement décrites afin de rendre compte de l’hétérogénéité de leurs profils et statuts socio-économiques. Enfin, ces différentes vagues migratoires mettent en évidence une différence dans la reconnaissance et le traitement de ces migrants par les autorités chinoises.

La diversité des profils des migrants forcés en Chine

La majorité des migrants étrangers ayant fui des persécutions sont originaires de pays frontaliers de la Chine. Le plus grand groupe de réfugiés vivant en Chine est composé de migrants Indochinois et de leurs descendants, représentant 321 502 individus en 2017. Ces derniers sont originaires du Vietnam, du Laos et du Cambodge, et émigrent vers la Chine de 1978 à 1984 pour fuir les conflits domestiques et régionaux déstabilisant l’Asie du Sud-Est à cette période. 98 % d’entre eux appartiennent à l’ethnie Han, majoritaire en Chine. A leur arrivée, ces exilés se sont réinstallés dans trois provinces du Sud de la Chine, la Région Autonome du Guangxi, la province du Yunnan et celle du Guangdong. Ils obtiennent le statut de réfugié et sont reconnus comme tels à la fois par le HCR et par le gouvernement chinois, qui leur octroie le droit d’être enregistrés au sein du système national d’enregistrement des ménages (hukou), leur permettant ainsi de travailler et de bénéficier d’aides sociales.

De manière concomitante, un Bureau d’Accueil et de Réinstallation des Réfugiés Indochinois a été créé pour superviser l’intégration de ces migrants. Cette expérience d’intégration est considérée par le HCR comme l’un des programmes de réinsertion les plus fructueux au monde. Malgré tout, ces réfugiés et leurs descendants n’ont jamais pu accéder à la citoyenneté chinoise. Ce refus de naturalisation est source de problèmes : impossibilité de quitter leur province de première installation, et apatridie pour leurs descendants.

Deux autres groupes de migrants transfrontaliers, originaires de Corée du Nord et de Birmanie, résident également en Chine. Ces derniers ne sont pas reconnus comme réfugiés par le gouvernement chinois, et ont difficilement accès à la procédure de détermination du statut de réfugié mise en œuvre par le HCR. Par conséquent, peu de données précises rendent compte de leurs situations et profils migratoires.

D’après l’ONG Human Rights in China, il n’existe pas de données fiables pour dénombrer le nombre de réfugiés nord-coréens en Chine, mais ce dernier est estimé entre 10 000 et 50 000 individus. Depuis les années 1990, l’isolement politique de la République populaire démocratique de Corée, de même que des crises climatiques aigües ont entraîné plusieurs épisodes de famine, poussant des milliers de personnes à quitter leur pays. Un certain nombre d’entre eux cherchaient également à fuir les persécutions politiques. Ces migrants sont identifiés par le gouvernement chinois comme des migrants économiques illégaux. Ils risquent la déportation vers leur pays d’origine, sur la base d’un accord bilatéral n’ayant jamais été rendu public. Cette impossibilité de demander l’asile à la Chine les condamne à vivre dans la clandestinité, au risque de retours forcés (de 50 à 300 individus par an selon Human Rights Watch).

Par ailleurs, trois crises majeures à la frontière sino-birmane ont également entraîné plusieurs déplacements de populations de grande ampleur depuis une dizaine d’années. En 2009, 30 000 civils birmans, appartenant à l’ethnie Kokang, ont fuiles conflits ayant éclaté dans l’état Shan entre troupes gouvernementales et minorités ethniques. Le gouvernement chinois les avait alors accueillis, en fournissant campements, nourriture et matériel de première nécessité. Quelques mois plus tard, les camps ont été démantelés, suite au retour volontaire des Kokangs au Myanmar. En 2011, 7 000 à 10 000 civils de l’ethnie Kachin ont également franchi la frontière pour échapper à des conflits armés. Bien que la Chine tolèrait leur présence, aucune assistance ne leur était fournie et ils ont par ailleurs été renvoyés de force en Birmanie quelques mois plus tard. Enfin, en 2015, plus de 60 000 Kokangs ont à nouveau quitté la Birmanie pour tenter de s’installer dans la province du Yunnan, où les autorités chinoises avaient ouvert des camps permettant la prise en charge d’une partie d’entre eux.

Ces exilés ne sont pas reconnus comme réfugiés par les autorités chinoises, qui s’y réfèrent par le terme de « résidents frontaliers », en vertu d’un accord bilatéral sino-birman et de règlementations de la province du Yunnan relatives à la prise en charge de ces derniers. Lors de ces trois crises, le HCR fut interdit d’accès aux populations déplacées, ce qui rendit difficile à la fois l’évaluation des besoins et le recensement de ces réfugiés.

Enfin, le dernier groupe d’exilés résidant en Chine rassemble les réfugiés et demandeurs d’asile enregistrés et administrés de manière directe par le HCR, représentant moins de 1000 personnes en 2017 – environ 200 réfugiés et 700 demandeurs d’asile – avec 44 nationalités différentes, principalement d’Afrique et du Moyen Orient (notamment Somalie, Pakistan, Irak, Syrie, Nigéria, Libéria, …). Ce nombre est en augmentation constante depuis le début des années 2000. La plupart de ces exilés ont immigré légalement en Chine, en obtenant un visa (étudiant, de tourisme ou pour des activités commerciales) depuis leur pays d’origine ou un pays tiers, avant de déposer une demande d’asile une fois arrivés en Chine. Certains d’entre eux ont pu bénéficier des bonnes relations diplomatiques entre le gouvernement chinois et leur pays d’origine, facilitant l’accès au visa. D’autres obtiennent passeports, visas et billets d’avion via des réseaux illégaux de passeurs. Certains, enfin, appartiennent à la catégorie de réfugiés « sur place », en conséquence d’événements survenus dans leur pays d’origine après leur migration en Chine.

Ces migrants sont identifiés via la procédure de détermination du statut de réfugié du HCR conduite à Pékin. Les autorités chinoises ne prennent pas part au mécanisme d’attribution de l’asile, mais fournissent aux demandeurs d’asile et réfugiés des permis de séjour temporaires, jusqu’à l’aboutissement de la procédure : renvoi dans leur pays d’origine des demandeurs d’asile dont la demande est rejetée, ou octroi du statut de réfugié et réinstallation dans un pays tiers. Ainsi, la résidence en Chine ne peut être que temporaire, et l’obtention du statut de réfugié n’est qu’une étape pour les migrants qui débutent ensuite une procédure d’admission dans un pays tiers, souvent les Etats-Unis.  Réfugiés et demandeurs d’asile résident dans les grands centres urbains (par exemple à Canton, Pékin, Tianjin, Wuhan, Dongguan…) et non dans des camps ou centres d’accueil dédiés. Enfin, les réfugiés bénéficient d’une allocation mensuelle destinée au logement et à l’achat de biens de consommation.

Une reconnaissance difficile

Les autorités chinoises ont adopté des approches différenciées quant à l’accueil des différents groupes présentés, semblant pourtant tous relever du droit d’asile : de la reconnaissance du statut de réfugiés et de demandeurs d’asile en collaboration avec le HCR à l’assistance de certains groupes sans reconnaissance du statut de réfugié, ou au refus d’octroi du statut et renvoi forcé dans le pays d’origine.

Face à ce constat, il semblerait que la gestion de ces différentes vagues migratoires est fortement liée aux considérations politiques, diplomatiques et sécuritaires internes en Chine. Cela traduit ainsi un manque de volonté politique de la part des autorités chinoises pour traiter ces populations selon les standards et procédures fixés par la Convention de 1951 relative au Statut des Réfugiés, dite de Genève. Les vagues migratoires sont ainsi traitées au cas par cas, dépendant de la nationalité et de l’origine ethnique des migrants, des accords bilatéraux entre la Chine et les pays d’origine, ainsi que de considérations stratégiques et politiques.

Cela s’insère dans le vide législatif sur l’asile en Chine. En effet, il n’existe dans l’arsenal juridique chinois que peu de dispositions légales relatives à la définition du statut de réfugié et aux procédures de détermination de ce statut, notamment du fait du sous-développement général de la législation relative au droit des étrangers. Il faut également rappeler que le nombre de réfugiés en Chine reste bas en comparaison des taux de migrants déplacés dans d’autres régions du monde. Par ailleurs, le grand public est peu sensibilisé à la question des réfugiés en Chine, avec une faible couverture médiatique, peu de publications académiques et le faible nombre d’organisations issues de la société civile en Chine dédiées à cette cause.

Historiquement, la Chine a pourtant été l’un des premiers pays asiatiques à montrer un intérêt pour la question de la protection des réfugiés, tant à un niveau international que régional. En 1958, elle rejoint le Comité exécutif du Programme du Haut-Commissaire des Nations Unies pour les Réfugiés. En 1979, suite à la crise des réfugiés indochinois, un bureau du HCR est établi à Pékin, et la Chine signe en 1982 la Convention de Genève de 1951 ainsi que son protocole relatif au statut des réfugiés de 1967. Cependant, la Convention et son Protocole n’ont jamais été ni ratifiés, ni appliqués.

D’après la loi chinoise, deux dispositions peuvent servir de base à la protection des réfugiés. La clause 2 de l’article 32 de la Constitution déclare que la Chine « peut accorder l’asile à des étrangers qui le demandent pour des raisons politiques ». La loi relative au droit des étrangers de 2013 (Law on Exit and Entry Administration) contient également un article autorisant les réfugiés et demandeurs d’asile à obtenir des permis de séjours délivrés par les organes de sécurité publique. Cependant, ces deux dispositions ne définissent pas de critères pour l’octroi du droit d’asile qui soient en adéquation avec la Convention de 1951, et ne construisent pas de mécanisme domestique pour conduire la procédure de détermination du statut de réfugié. La rédaction d’une loi sur l’accueil des réfugiés est en projet depuis plusieurs années, sous la supervision du HCR, mais aucun agenda n’a été fixé pour sa parution.

De cette carence découle donc une absence de politique d’accueil et d’insertion pour les réfugiés. Ainsi, les demandeurs d’asile et réfugiés n’ont ni le droit de travailler ni d’accéder à l’éducation ou à d’autres services sociaux, bien que certains gouvernements locaux mettent en place des politiques d’accueil au cas par cas. Cette absence de dispositions légales fait écho au manque de formation et de sensibilisation sur la question au sein des organes de sécurité publique et auprès du grand public, pouvant conduire à des dénouements dramatiques. Certains réfugiés et demandeurs d’asile sont ainsi déportés dans leur pays d’origine, en violation des principes de non-refoulement et de protection énoncés par la convention de Genève 1951.

Le futur de l’écriture d’une loi d’asile reste incertain, bien qu’il existe une volonté chinoise de développer son arsenal juridique. La Chine montre également des signes d’un intérêt croissant sur le droit international des réfugiés et son système de coopération international. Sa contribution au financement du HCR a par exemple considérablement augmenté (de 2,8 millions de dollars en 2016 à 12,5 millions en 2017). Ces efforts sont concomitants de l’initiative des nouvelles routes de la Soie (Belt and Road Initiative), visant au développement de régions en conflit, sources d’instabilité et accueillant une grande proportion des réfugiés à l’échelle mondiale, comme l’a souligné Filippo Grandi, Haut-Commissaire du HCR, lors de sa visite en Chine en 2017. Ce souhait d’augmenter à la fois la contribution chinoise à la protection des réfugiés et de prendre part au système de gouvernance global a, par ailleurs, été exprimé par M. Ma Zhaoxu, Ambassadeur extraordinaire et plénipotentiaire et Représentant permanent au Bureau des Nationaux Unies à Genève, à travers son discours à la 68e session du Comité exécutif du HCR, en octobre 2017.

Il est donc probable que l’intérêt croissant de la Chine sur la question des réfugiés se manifeste d’abord par une activité renforcée au niveau international, prenant place dans des systèmes de coopération qu’elle a en partie forgé, notamment celui des nouvelles routes de la Soie. Le chemin vers une traduction domestique, notamment via l’écriture d’une loi d’asile, reste cependant à parcourir.

Cet article a été rédigé dans le cadre du programme de recherche JORISS « Forced mobilities, urban government and « right to the city » in Europe and in China » dirigé par Laurence Roulleau-Berger (Directrice de recherche au CNRS, Triangle, et directrice française du Laboratoire International Associé (LIA) CNRS-ENS Lyon/Académie des Sciences Sociales de Chine Post-Western Sociology in Europe and in China), en partenariat avec l’Université Normale de la Chine de l’Est (ECNU).

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